上海自由贸易试验区经验

对产业发展区域统筹审计的启示

一、审计依据

2019年7月15日，中办、国办印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。通知指出，经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。第三章审计内容中第十七条，地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的内容包括：（一）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况；（二）本地区经济社会发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况。上海自贸试验区建设及其做法经验的推广复制，是党中央作出的一项重大决策部署，是地方各级党委政府的一项重大政策措施，必须一以贯之、持之以恒。面对当前经济下行压力加大的状况，我局在开展党政主要领导干部（人员）任期经济责任审计中，充分关注各镇推广复制自贸试验区建设中的经验做法，特别是产业发展区域统筹中的体制机制和制度创新情况，将其作为重大政策措施审计的一项重要内容，具有十分重要的现实意义。

二、自贸试验区经验

（一）创新投资管理制度。一是外商投资管理负面清单。负面清单从2013年190条、2014年139条、缩减到2015年122条。清单外实施备案制，办理时间由8个工作日缩减到1个工作日；二是服务业制造业等扩大开放。54项开放措施，累计超过1800个项目落地；三是境外投资管理改革。3亿美元以下项目核准改备案办结时间从3至6个月缩短至3天；四是商事制度改革不断深化。从办事大厅一门式办理到单一窗口一口式办理，从企业年检到年报公示制度，从“三证联办”到“七证联办”、“五证合一”、“一照一码”，从“一址一照”到“一址多照”集中登记。

（二）创新贸易监管制度。一是一线放开、二线安全高效管住、区内自由。口岸监管部门推出“先进区、后申报”、“关检联动”、“十检十放”等近百项创新举措；二是货物状态分类监管。从物流围网向电子围网转变，实现了保税、非保税货物同仓存储、分类监管；三是国际贸易单一窗口。涵盖九个功能，联通20个监管部门。一个平台、一次提交、结果反馈、数据共享。

（三）转变政府职能。一是深化证照分离改革。按照取消审批、审批改备案、实行告知承诺、提高透明度和可预期性、强化准入监管等五类方式，自主推进全部441项区级行政审批事项改革；二是事中事后监管。探索建立以综合监管为基础、以专业监管为支撑的监管体系。构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的监管格局，实行精准监管、协同监管、分类监管、动态监管；三是机构改革。成立新的科技和经济委员会，打造服务制造业、科技创新企业的一体化专业部门，成立陆家嘴金融城理事会和发展局，探索“业界共治+法定机构”治理构架。

三、对审计实践的启示

第一，关注以上海科创中心嘉定重要承载区为核心的产业发展区域统筹供给侧结构性改革情况。2017年，我区为打造上海科技创新中心重要承载区提供坚强的保障，区政府制定了《嘉定区关于产业发展区域统筹的实施意见》，《意见》明确，力争通过3年时间（2017年至2019年），建立“产业规划引领、数据平台支撑、区镇两级联动、资源高效配置、政府精准服务”的产业发展区域统筹新模式。主要任务：通过产业发展区域统筹4大举措，即“准入一把尺、规划一张图、资源一个库和开发一盘棋”，推动嘉定“十三五”产业发展精准转型，提升产业升级的加速度。明确4个统筹：统筹招商模式、统筹布局规划、统筹资源要素、统筹区域开发。

审计应重点关注3个统筹推进及成效，即：

1.关注统筹优化镇级招商。关注各镇是否设立专职部门负责本区域的产业发展统筹工作，配合上级部门开展招商引资、项目落地、政策扶持、项目申报等各项工作，并加强区域内土地、厂房、楼宇和园区的统筹管理。

2.关注调整招商服务体制机制，加快经济小区转型和改革，建立一支精干、高效的招商队伍情况。提升招商和服务的专业性，对有条件的经济小区向企业孵化器和加速器转型，是否向专业化的招商平台转型，形成具有比较优势的综合服务平台。

3.关注大力推进镇级存量工业用地的二次开发情况，各镇是否根据自身条件明确产业发展定位，选取2-3个重点发展方向，规划性地打造一批有特色、有品牌的产业集聚区。

第二、关注统筹产业项目评审准入的实施来提升嘉定产业发展能级及统筹配置招商资源要素情况。2017年，为切实贯彻落实区政府制定的《嘉定区关于产业发展区域统筹的实施意见》，区政府配套制发了《统筹产业项目评审准入的实施办法》的通知，《办法》对本区统筹产业项目评审准入，从评审范围、基本原则、评审内容、评审准入工作办法、评审准入程序5个方面作出了程序性规范，审计应关注这些规范的贯彻落实情况，如：评审内容规定对投资方、建设内容、技术水平、投资强度、经济效益、项目前景、能耗、环境影响、卫生、安全等9个方面作出评估，审计认为它是从全区产业发展导向和产业布局规划进行考量的，其中对能耗、环境影响的评估，是基于生态环保和绿色发展理念作出的强制性规定，审计应关注有关镇有无为税收落地，不顾能耗环保，仍然将“三高一低”企业以及不符合评审内容中其他评估事项条件的项目引进来。

第三、关注优化营商环境和加强事中事后监管情况。

1.优化营商环境作为转变政府职能的重要方面，审计应关注以下重点：一是开办企业“一窗通”网上服务情况。关注企业办证全过程的便捷性、效率性，市场监管局等主管部门是否通过现场受理审核推送，切实做到统一提交、一天批准、当天领取、2天营业；二是对需要办理食品经营许可等特殊许可证的申请人，是否及时受理、及时审核、及时勘察、及时办理、及时出证，对尚不符合申领许可证的申请人，是否及时告知、及时指导、及时督改；三是各镇做好企业在技术改造、扩产增能、科技成果转化等方面的政策引导对接、服务工作，制度供给是否齐全及时有效；四是密切重点税源户、有发展潜力、税收波动的注册型企业走访沟通，加大对异常企业跟踪服务，做好亲商稳商工作；五是了解区镇两级政府在土地供给、财政扶持、金融信贷、人资资源、人才公寓等方面，是否给予产业项目所在进驻单位相关优惠便利。

2.加强事中事后监管同样是转变政府职能的重要方面，审计应关注两方面重点：一是对发现企业无证经营、制假售假等违法行为，一方面了解市场监管局等主管部门，是否依法进行查处，将其列入“黑名单”；另一方面，是否通过“双随机”检查、大数据分析、部门间联动专项检查、建立信用信息公开、中介机构协助稽核查、健全企业征信制度等方式，从体制机制制度层面完善企业监管体系。

2020年1月7日